第四期：習近平法治思想中的法治建設規劃理論

作者：楊宗科（西北政法大學校長、習近平法治思想研究中心主任）

來源：《中國司法》2021年第11期

　　習近平法治思想是順應實現中華民族偉大復興戰略全局應運而生的法治思想，它從歷史與現實相貫通、國內與國際相關聯、理論和實踐相結合的角度，深刻回答了中國特色社會主義進入新時代為什么實行全面依法治國以及怎樣實行全面依法治國等重大問題，其理論精髓和核心要義主要表現為“十一個堅持”。其中，注重運用法治建設規劃引領法治中國建設理論意義重大。

　　一、高度重視法治建設規劃問題

　　黨的十八大以來，習近平總書記高度重視運用法治規劃引領法治中國建設。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是我們黨和國家歷史上第一個關于法治中國建設頂層設計的綱領性文件，提出了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系、為建設法治中國而奮斗的戰略目標，部署了推進全面依法治國的180多項重要改革舉措。習近平總書記在全會的重要講話中要求立法、法治政府建設等法治工作要“找準工作著力點”，貫徹落實黨中央關于全面依法治國的一系列部署。2014年12月15日，十二屆全國人大常委會第三十六次委員長會議決定，根據黨的十八屆四中全會精神修改完善十二屆全國人大常委會五年立法規劃。2015年，由中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》也以規劃綱要的形式貫徹落實黨的十八屆四中全會精神。

　　黨的十九大以后，習近平總書記明確提出并且親自部署制定法治建設規劃。2018年8月24日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上提出了做好全面依法治國的七項重點工作，其中第一項就是“研究制定法治中國建設規劃”。2019年2月25日，在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記強調要“完善法治建設規劃”，強調了制定法治中國建設規劃的重要性。2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上表示：“我們要不斷完善頂層設計，不斷創新和深化依法治國實踐”，并對制定和完善法治中國建設規劃提出了進一步的要求。

　　二、關于法治建設規劃理論的核心要義

　　習近平總書記關于法治建設規劃的論述內容豐富，內涵深刻，科學回答了新時代為什么要制定法治建設規劃以及如何制定好法治建設規劃等重要理論和實踐問題。主要觀點包括：其一，法治建設規劃事關法治建設長遠發展和戰略全局。在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記講道：“委員會第一次會議上，我對制定法治中國建設規劃、法治社會建設實施綱要作了部署。這是一件關系全面依法治國長遠發展的大事，必須辦好?！彼麖娬{，規劃提出的發展目標和實現舉措不僅事關法治建設內部各個環節、各個部門、各個方面，而且也與“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局具有密切關系。因此，必須從全局和戰略的高度認識制定法治建設規劃，“要貫徹中國特色社會主義法治理論，貫徹新發展理念，同我國發展的戰略目標相適應，同全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨相協同，扎扎實實把全面依法治國推向前進”。其二，制定法治建設規劃是加強和完善黨對全面依法治國領導的重要體現。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，全面依法治國決不是要削弱黨的領導，而是要加強和改善黨的領導。要健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。黨的十九大以后成立的中央全面依法治國委員會，堅持黨對全面依法治國的集中統一領導。中央全面依法治國委員會第一次會議確定的第一項重點工作就是研究制定法治中國建設規劃，這是健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制的重要創新。黨的領導是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。離開了黨的領導，全面依法治國就難以有效推進，社會主義法治國家就建不起來。制定實施法治建設規劃，把黨中央關于法治建設的新思想新理念新戰略通過具有時限性、目標性、操作性、連續性的規劃制度予以貫徹落實，有助于健全黨領導法治建設的體制機制。法治規劃由黨中央制定和發布，具有政治引導力和政策性約束力。其三，制定法治建設規劃必須堅持統籌考慮、科學實際的原則。習近平總書記提出：“制定法治中國建設規劃，要統籌考慮我國經濟社會發展狀況、法治建設總體進程、人民群眾需求變化等綜合因素，使規劃更科學、更符合實際。要按照黨的十九大確定的法治中國建設路線圖，確定近期和中長期的戰略規劃，近期考慮要同二〇二〇年全面建成小康社會相銜接，中期戰略要圍繞二〇三五年法治國家、法治政府、法治社會基本建成來設計?！蓖瑫r，“法治建設的中長期目標，要統籌考慮國際國內形勢、法治建設進程和人民群眾法治需求，同推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相協同”。只有統籌兼顧、從實際出發，制定的法治建設規劃才能更加科學有效。其四，堅持頂層設計與法治實踐相結合。習近平總書記指出：“四十年來我國改革實踐說明，‘摸著石頭過河’是富有中國智慧的改革方法，也是頂層設計的基礎。法治領域規劃要遵循這樣的思路，確保制度設計行得通、真管用，發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用?！敝挥袌猿猪攲釉O計與法治實踐相結合，才能有效提升法治建設規劃促進國家治理體系和治理能力現代化的效能。

　　三、關于法治建設規劃理論的實踐路徑

　　自新中國成立直至黨的十八大以前，我國建立了完整的以國民經濟與社會發展五年規劃為基礎的中長期經濟社會發展規劃制度。在法治建設領域，全國人大常委會建立了立法規劃制度，1986年后我國逐步形成了法制宣傳和普法教育規劃制度。關于法治建設的總體性、全局性、系統性的規劃制度建立于黨的十八大以后。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》是新中國成立以后黨中央制定的第一個關于法治建設的全面系統的綱領性文件，為制定法治建設總體規劃奠定了基礎。黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷加強和健全黨領導法治建設的制度和工作機制，全面貫徹落實習近平法治思想，在運用法治建設規劃引領法治發展方面實現了歷史性變革，取得了歷史性成就。

　　法治建設規劃是深入學習貫徹習近平法治思想的重要舉措。2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議首次明確提出習近平法治思想的科學概念。會議結束后不久，中共中央發布的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規劃》），提出了未來幾年法治中國建設進程中九個方面重點任務和目標，全面體現了習近平法治思想特別是“十一個堅持”的要求?！兑巹潯穱@著建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家這一總目標，以中國特色社會主義法治體系“五大體系”為主體框架，突出統籌性、全面性、保障性、創新性?！兑巹潯返牡谝徊糠窒喈斢凇翱傉摗?，主要明確法治中國建設的指導思想、基本原則和主要目標。第一項重點任務就是“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設良法善治的法治中國”。中國特色社會主義法治道路是全面依法治國的唯一正確道路，是習近平法治思想中關于法治建設政治方向理論的重要組成部分。良法善治是法治中國的價值追求和基本特征?！兑巹潯返牡诙糠种恋诰挪糠窒喈斢凇胺终摗?，主要圍繞全面貫徹實施憲法，建設完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規制度體系，依法維護國家主權、安全和發展利益，加強黨對法治中國建設的集中統一領導等，提出相關建設目標任務和舉措。

　　新時代的法治建設規劃是一個“規劃體系”，制定實施法治建設規劃是一個“系統工程”。在實踐中，居于統領地位的是“法治中國建設規劃”，以此為根據，制定“全國人大常委會立法規劃”“法治政府建設實施綱要”“法治社會建設實施綱要”“法治人才培養規劃”“黨內法規建設規劃”等各領域規劃，分別對應立法、執法、司法、守法、法治隊伍建設等環節和方面，體現了習近平法治思想關于堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的總體布局要求。

　　可以說，中央全面依法治國工作會議后，圍繞黨的十九大提出“到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會”的目標，在習近平法治思想的指導下，《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》等一系列法治建設規劃文件相繼出臺，基本形成了法治中國建設的規劃體系。

　　法治建設規劃是法治建設的基本遵循，具有指導性、約束性、規范性、嚴肅性，明確了法治建設各領域各環節的“時間表”和“路線圖”，體現了以習近平同志為核心的黨中央更加重視運用法治規劃這一治理工具推進全面依法治國的執政能力，也標志著法治中國建設進入“規劃引領”的新階段，法治建設呈現出新格局和新特點。

　　四、關于法治建設規劃理論的重要意義

　　黨的十八大以來，習近平總書記運用馬克思主義法治思想的基本立場、基本方法、基本觀點，科學回答了中國特色社會主義進入新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，形成了思想深邃、內涵豐富、邏輯嚴密、系統完備、具有原創性的習近平法治思想，核心要義可以概括為“十一個堅持”。習近平法治思想為構建具有中國特色社會主義性質的法治理論體系、學科體系和話語體系提供了根本依據，呈現出鮮明的中國特色、實踐特色、時代特色，引領中國法學研究從法律主題向法治主題轉換，創新發展了馬克思主義法治思想，開辟了法治學研究新領域。

　　習近平法治思想借鑒了古今中外有益的法治理論成果，結合時代要求，把法治與國家治理緊密聯系在一起，認為不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。 “良法是善治之前提”，要“以良法促進發展、保障善治”。良法善治是新時代法治的科學理念，是我們關于法治概念的新的歷史視角和價值追求。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。國家法律與黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局是新時代法治中國建設的新格局。習近平法治思想科學回答了新時代為什么要制定法治建設規劃以及如何制定好法治建設規劃等重要理論和實踐問題，形成了關于法治建設規劃理論，成為習近平法治思想的重要內容。

　　法治規劃是謀劃法治建設整體運行的設計圖，是把整個法治建設引向何處的經綸大計。通過發展目標體系的設立、戰略任務的確定，既為各個領域的法治建設提出明確的發展方向和要求，又為全國人民指明法治建設的美好前景和奮斗目標，從而產生一股強大的凝聚力，把各行各業和億萬人民動員和組織起來，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　新時代的法治建設規劃體現中國特色社會主義法治道路和法治發展模式，體現了黨和人民的共同意志，體現黨中央對于法治中國建設的領導力、政府的推動力和人民群眾積極參與的創造力的互相推動。

　　法治建設規劃具有引領法治建設實踐的重要功能。規劃內涵實踐理性，規劃行為和規劃活動本身具備系統論、博弈論、控制論的理論支撐。我國的法治建設規劃總體上是基于這樣一種需求與供給關系，即建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興對于法治中國、法治現代化的需求，以及法治如何保障和滿足法治需求的供給體系與供給能力。這種需求與供給關系構成了制定法治建設規劃的客觀基礎和社會機制。法治規劃是滿足未來法治需求的思路方案。但這只是對法治建設規劃的直觀理解，進一步講，法治建設規劃也是法治建設自身的一項重要任務，不僅包括擬定規劃方案，而且包括依據規劃方案組織和指導法治建設的整個動態過程?！胺彩骂A則立，不預則廢?！狈ㄖ谓ㄔO規劃的主要作用之一，在于對未來法治建設的預見和自覺安排，明確發展目標，減少法治建設的盲目性和可能出現的風險，增強對內外環境變化的適應性。當今世界正經歷百年未有之大變局，中華民族偉大復興正處于關鍵時期，通過法治規劃對法治建設進行總體謀劃和具體部署，對于推進全面依法治國具有重要意義。

　　法治規劃的期限性、階段性、遞進性特點使法治建設必須依照全局性統籌、連續性推進、階段性評估、及時性調整的思路展開。通過建立“目標系”、確定“路線圖”，以年度計劃具體落實，年年推進、共同推進、協同推進、系統推進，科學推進法治建設各項工作部署有序落實。

（注:文中所有注釋省略）